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【粤开宏观】财政资金去哪了——中国财政政策2020全面回顾与2021年展望
粤开证券 【2021-01-26】
一、2020年财政收支形势严峻,地方财政困难。1-11月一般公共预算收入完成进度超过序时进度,但减收压力较大;支出完成进度偏慢,但可视为经济恢复超预期下的正常情况;19省市财政收入负增长、27省市财政收支差额超千亿元,仅上海实现收支盈余36亿元。
	二、2020财政政策的总基调从2019年底“加力提效”“不能敞开口子花钱”到转变为“更加积极有为”。主要是因为疫情爆发导致经济社会风险大幅攀升,财政必须扩张以降低风险,确保抗疫、维护市场主体和社会稳定。相应的目标和任务体现底线和应急思维。
	2020年初受疫情冲击,财政政策转向“更加积极有为”,目标、资金来源和使用机制均做出调整。目标方面,旨在发挥财政作为国家治理基础和重要支柱作用,落实六稳和六保,确保经济社会稳定,避免企业、居民在疫情冲击下陷入更大程度的危机循环,同时服务于全面建成小康社会脱贫攻坚、缓解基层财政困难。具体体现为通过减税降费来降低市场主体负担,调整支出结构,重点关注民生。资金来源方面,增发赤字和特别国债,扩大专项债。使用机制方面,建立资金直达基层机制,并要注重政府投资的引领作用。
	三、2020年财政政策的特点和效果表现在四个方面。
	第一,降费为主,减税为辅;减税降费政策重在企业端而非居民端,政策具有阶段性,聚焦受疫情影响的中小微企业和特定行业。前三季度,全国新增减税降费累计达2.09万亿元,其中新增降费1.55亿元,约占/2/3,新增减税7379亿元,约占1/3。市场主体降成本效应较为显著,盈利快速修复;规模以上工业企业的成本费用控制,累计利润同比增速转正。
	第二,支出结构从“抓基建”到“重民生”。城乡社区支出大幅下降24%,与基建投资低增速吻合,抗疫和扶贫支出的增速和占比均提高,有保有压有调整。1-11月基建(不含水电燃气)累计增速1%,不及预期,主要原因:支出进度偏慢、专项债优质项目缺乏、一般公共预算支出结构倾向于民生。1-11月基建相关(节能环保、城乡社区、农林水和交通运输支出)一般公共预算支出累计5.15万亿元,较2019年同期少支出4975亿元,累计降幅8.8%;基建相关支出占总支出的比例为24.8%,较去年同期下降2.6个百分点,较去年全年水平低3.2个百分点。其中,城乡社区支出大幅下降24%,基建投资中公共设施管理对总基建投资向下拖累0.7个百分点。
	同时,民生相关(社保就业、卫生健康和教育)支出累计7.63万亿元,较2019同期多支出4506亿元,累计增速为6.3%;1-11月,民生相关支出占总支出比重为36.7%,较去年同期提高1.9个百分点,较2019年全年高2.9个百分点。其中,社保就业、卫生健康和教育支出增速分别为9.8%、9.4%和1.6%,占总支出比重分别较2019年同期高1.2、0.6和0.1个百分点。
	综上,2020年财政支出结构调整体现了底线思维导向和减收约束的形势。民生相关支出比例的提高体现财政的兜底作用和支持社会保障、就业的目的。在保证顺利落实“六保”任务的前提下,由于减收压力的客观存在,教育、科技支出增速阶段性地有所放缓。
	第三,新增赤字和特别国债主要用于弥补减收压力,而非支出。2020年财政减收压力较大,地方财政形势更加严峻。在减税降费、非税收入增长乏力背景下,2020年赤字扩大1万亿元、赤字率提高至3.6%,发行1万亿元特别国债。主要目的为了弥补减收压力,保证政府尤其是地方政府的一般性支出要求。在一定程度上是在严峻财政收支形势下的被动举措,而非出于总需求管理目的的主动逆周期调节措施。
	第四,专项债扩容,但优质项目缺乏、债务发行后部分对应项目执行因申报债务额度时评估不到位而受阻,导致引领投资效应不足。2020年地方政府专项债务新增限额3.75万亿元,较2019年多增74.4%,为历史最高水平。1-11月,全国累计发行地方政府专项债券4.03万亿元,其中新增债券3.55万亿元(完成新增限额的94.6%,高于序时进度2.9个百分点),再融资债券4831亿元。专项债扩容集中体现了政府引领投资、提振经济的政策诉求。但由于优质项目缺乏等,专项债对投资的引领效应并未完全发挥。
	四、根据中央经济会议要求和财政工作会议部署,2021年财政政策有四大要点和十项具体要求
	第一,财政政策基调从“积极有为”重回2019年底中央经济工作会议的“提质增效”,且在2020年的中央经济工作会议中增加了“更可持续”。预计赤字率降至3%左右;专项债规模缩减,以一般债替换部分专项债,更加实事求是地反映债务风险,特别国债可能不再发行。
	第二,党政机关仍过紧日子,背后是理念的变化和支出结构的优化。“适度保持支出强度”“增强国家重大战略任务财力保障”“党政机关要坚持过紧日子”,主要是因为当前经济恢复的基础不牢固,落实六稳、六保仍以及推动改革仍需要大量刚性支出。
	第三,2021年财政政策的着力点将从减税降费转移到财税体制改革以及发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱作用,即“推动科技创新、加快经济经济结构调整和调节收入分配上主动作为”,同时从2019年的“落实减税降费政策”改为“完善减税降费政策”。
	第四,防范化解风险中的财政风险,“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”。
	风险提示:外围环境超预期恶化